نویسنده: هادی حسین نیا
شورای نگهبان در تاریخ 1391/3/10 در تفسیر اصول 85 و 138 قانون اساسی گفت؛ «هیأت وزیران پس از اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی مکلف به تجدیدنظر و اصلاح مصوبه خویش است؛ در غیر این صورت پس از گذشت مهلت مقرر قانونی، مصوبه مورد ایراد ملغی‌الاثر خواهد شد.»
اختلاف بین مجلس و دولت موضوع جدیدی نیست. مهمترین جلوه این اختلاف، مواردی است که مجلس مصوبات دولت را غیرقانونی اعلام و ابطال می کند و متقابلا دولت بر قانونی بودن تصمیمات خود اصرار می ورزد. در آخرین مورد(اینجا)، رئیس مجلس شورای اسلامی ۵ مصوبه هیات وزیران را غیرقانونی اعلام کرد که مهمترین آن ها، اصلاح اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی است. در تمام موارد مذکور، رئیس مجلس مصوبه مذکور را پس از گذشت مهلت تعیین شده، ملغی الاثر اعلام می نماید. حال پرسش این است که آیا مجلس(یا رئیس مجلس) حق ملغی الاثر یا باطل کردن مصوبه دولت را دارد؟ بر اساس قسمت اخیر اصل یکصد و سی و هشتم[۱] که اشعار می‌دارد« تصویب نامه ها و آئین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل, ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد, تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد.» دولت موظف است که تصویب‌نامه ها و آیین‌نامه های خود را جهت تطبیق عدم مغایرت با قوانین عادی به سمع ونظر رییس مجلس شورای اسلامی برساند. همچنین طبق اصل هشتاد و پنجم[۲] قانون اساسی مصوبات دولت نباید مخالفت قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد.
با توجه به اینکه طبق قانون اساسی حق عام قانونگذاری به مجلس شورای اسلامی و حق مقررات‌گذاری به دولت واگذار گردیده است؛ این سئوال مطرح می‌شود که آیا نظارتی که در قسمت اخیر اصل از جانب رئیس مجلس شورای اسلامی اعمال می شود از از نوع استطلاعی است ویا استصوابی؟
در این خصوص دو دیدگاه متفاوت فرض است:
اول؛ نظارت رییس مجلس از نوع استصوابی است و نظر ایشان در خصوص مصوبات دولت صائب و نافذ است.
دوم؛ اگر در مورد آیین نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها بین رئیس مجلس و دولت اختلاف ایجاد گردید و مصوبه به دولت ارجاع شد و دولت اعلام نظر ننمود مرجع حل اختلاف دیوان عدالت اداری است.(به عبارتی نظارت رئیس مجلس از نوع استطلاعی است.)
از منظر قوانین عادی
مجلس شورای اسلامی جهت اجرا قسمت اخیر اصل ۱۳۸ قانون اساسی، در مورخ بیست و ششم دی ماه ۱۳۶۵ ، قانونی را تحت عنوان «قانون نحوه اجراء اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه بامسئولیتهای رئیس مجلس شورای اسلامی» که اشعار می‌دارد؛
«ماده واحده – تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیونهای مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم و نیز مصوبات موضوع اصل‌هشتاد و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد در صورتی که رئیس مجلس آن را خلاف قانون‌تشخیص بدهد نظر خود را با ذکر دلیل به دولت اعلام می‌نماید، چنانچه این قبیل مصوبات بعضاً یا کلاً خلاف قانون تشخیص داده شوند حسب مورد‌هیأت وزیران و یا کمیسیون مربوطه مکلف است ظرف یک هفته پس از اعلام نظر رئیس مجلس نسبت به اصلاح مصوبه اقدام و سپس دستور فوری‌توقف اجراء را صادر نماید.
تبصره ۱ – هیأت دولت و کمیسیون های موضوع اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی مکلفند علاوه بر ارسال متن مصوبات و مستندات آن به‌درخواست رئیس مجلس، سوابق و اطلاعات و متن مذاکرات هیأت دولت و کمیسیون های مربوطه را در اسرع وقت در اختیار وی قرار دهند.
تبصره ۲ – اگر بین رئیس مجلس و هیأت دولت و یا کمیسیون های مربوطه از جهت استنباط از قوانین اختلاف نظر حاصل شود نظر رئیس مجلس‌معتبر است.»
در تاریخ هشتم اسفند ماه ۱۳۷۸ مجلس شورای اسلامی پنج تبصره را به قانون فوق الذکر الحاق نمود و قانونی را تحت عنوان « قانون الحاق پنج تبصره به قانون نحوه اجرای اصل (۸۵) و (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه بامسئولیتهای رئیس مجلس شورای اسلامی» که بیان می‌دارد؛
»ماده واحده – تبصره‌های ذیل به عنوان تبصره‌های (۳) الی (۷) به قانون نحوه اجرای اصل هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسئولیتهای رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۶۸٫۱۰٫۲۶ الحاق می‌گردد:
تبصره ۳ – مصوبات دولت و کمیسیونهای مربوط در مورد اصل هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی باید ظرف یک هفته از تاریخ تصویب ضمن ابلاغ، برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.
تبصره ۴ – چنانچه تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد رئیس مجلس شورای اسلامی قرار گیرد و پس از اعلام ایراد به هیأت وزیران، ظرف مدت مقرر‌در قانون، نسبت به اصلاح یا لغو آن اقدام نشود پس از پایان مدت مذکور حسب مورد تمام یا قسمتی از مصوبه مورد ایراد، ملغی‌الاثر خواهد بود.
تبصره ۵ – رئیس مجلس شورای اسلامی به منظور بررسی و اعلام نظر مقدماتی نسبت به تصویب نامه‌های هیأت وزیران و کمیسیونهای مربوط می‌تواند از وجود کارشناسان خبره در رشته‌های مختلف حقوقی، مالی ، اداری و غیره (بدون ایجاد ردیف سازمانی) به عنوان عضو هیأت بررسی و‌تطبیق مصوبات دولت با قوانین استفاده کند. نظرات و آراء هیأت مزبور جنبه مشورتی دارد و اتخاذ تصمیم نهائی با رئیس مجلس است.
تبصره ۶ – رئیس مجلس شورای اسلامی می‌تواند یک نفر از شاغلین در قوای سه‌گانه یا غیر آن و یا یک نفر از بازنشستگان را به سمت رئیس هیأت و با‌عنوان مشاور رئیس مجلس انتخاب کند. در صورتی که رئیس هیأت کارمند دولت باشد براساس مقررات مربوط به مجلس شورای اسلامی مأمور یا‌منتقل می‌شود و چنانچه بازنشسته بوده یا کارمند دولت نباشد سمت او شغل دولتی محسوب نمی‌شود.
تبصره ۷ – رئیس مجلس می‌تواند آیین نامه اجرائی این قانون را تصویب کند. هزینه اجرائی مربوط از محل اعتبارات مصوب مجلس شورای اسلامی‌پرداخت می‌شود.»
توضیح اینکه در موارد اختلافی بین دولت و مجلس شورای اسلامی مصوباتی که از جانب مجلس طبق اصل ۸۵ و ۱۳۸ جهت اصلاح و تجدیدنظر به دولت ارجاع می‌‌گردید دولت مصوبات مذکور را برای حل اختلاف به دیوان عدالت اداری ارجاع می‌داشت که در ادامه به دلیل اختلاف نظر پیش آمده فی مابین دولت و مجلس در خصوص اجرای این قسمت (بخش آخر اصل ۱۳۸ قانون اساسی)، مجلس شورای اسلامی در قالب یک طرح دوفوریتی یک تبصره را مورخ سی‌ام فروردین ماه یکهزارو سیصد و هشتاد و هشت به قانون قبلی الحاق نمود که عبارتست از؛« ماده واحده ـ متن زیر به عنوان تبصره (۸) به قانون نحوه اجراء اصول هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسؤولیتهای رئیس مجلس‌شورای‌اسلامی مصوب۱۳۶۸ و اصلاحات بعدی آن الحاق می‌گردد:
تبصره۸ ـ در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آئین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های مقامات مذکور در اصول هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد نظر وی برای دولت معتبر و لازم‌الاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد. تطابق تصمیمات مقامات مذکور با موارد ذکرشده با رئیس مجلس شورای اسلامی می‌باشد. این قانون از تاریخ تصویب لازم‌الاجراء است و شامل موارد قبلی که نظر ریاست مجلس رعایت نگردیده نیز می‌شود. همچنین کلیه قوانین مغایر ازجمله قانون استفساریه ماده (۲۵) قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۴/۱۲/۱۳۸۰ نسخ می‌شود.»
با توجه به سابقه تاریخی اختیارات رئیس مجلس، باید گفت تنها تغییر ایجاد شده توسط قانون اخیر التصویب نسبت به قوانین سالهای ۱۳۶۸ و ۱۳۷۸، نسخ صریح استفساریه ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری است که در مقام ترجیح میان نظر دیوان عدالت اداری و رئیس مجلس درموارد اختلاف، نظر دیوان را ارجح می دانست.با توجه به نسخ صریح این ماده، در مواردی که رئیس مجلس مصوبه دولت را خلاف قانون تشخیص دهد، اساساً صلاحیت رسیدگی دیوان عدالت اداری نفی می شود و در نتیجه فرض تعارض میان نظر این دو مرجع منتفی خواهد بود.[۳]
از منظر قانون اساسی و تفسیر آن
رئیس جمهور محترم در این خصوص نامه‌ای را خطاب به رهبر معظم انقلاب اسلامی حضرت آیةالله خامنه‌ای (مدظله العالی) درباره نحوه اجرای ذیل اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی تنظیم نمودند که پس از بحث و بررسی موضوع، در جلسه مورخ ۱۳/۰۲/۱۳۹۱ هیأت عالی حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه نظر هیأت مذکور به مقام معظم رهبری به شرح ذیل اعلام گردید:
«الغاء اثر مصوبات دولت توسط رئیس محترم مجلس شورای اسلامی مبتنی بر قوانین مصوب مجلس است. رئیس‌جمهور محترم نیز در نامه ارجاعی، پیش‌بینی چنین اختیاری در قانون عادی را موجب توسعه اختیارات رئیس مجلس در اصول یادشده و تضییق اختیارات دولت دانسته‌اند. از آنجا که عمده اختلافات و ناهماهنگی‌ها در این زمینه به اختلاف برداشت از اصول یادشده مربوط می‌شود و با توجه به تأکید بند نخست راهبرد‌های ابلاغ شده اجرای بند ۷ اصل ۱۱۰ بر استفاده از راه‌هایی مانند تفسیر قانون اساسی برای حل اختلاف و تنظیم روابط قوا، تفسیر شورای نگهبان از اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی در این مورد که آیا اصول مذکور اختیار الغاء اثر مصوبات دولت را به رئیس مجلس اعطا می‌کند یا خیر، راه‌گشا خواهد بود. چنانچه اعلام نظر هیأت عالی در خصوص برداشت از اصول فوق نیز موردنظر رهبر معظم انقلاب اسلامی باشد، متعاقباً اعلام نظر خواهد شد.»
البته شایسته است که دلایل و استدلالهای طرفین یعنی مجلس و دولت را در این خصوص یادآور شویم.
دلایل و استدلالات دولت
- توسعه اختیارات رئیس مجلس از «اعلام ایراد به مصوبات دولت» به «ابطال مصوبات دولت» و تضییق اختیار دولت در قانون عادی برخلاف قانون اساسی و اقدام به قانونگذاری در خارج از محدوده مجاز.
- تصویب آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی توسط رئیس مجلس بر خلاف اختیار انحصاری دولت برای تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین و در نتیجه عدم امکان شکایت به دیوان عدالت اداری در خصوص آیین‌نامه مصوب رئیس مجلس شورای اسلامی.
- مقدم داشتن تصمیمات رئیس مجلس بر دیوان عدالت اداری بر خلاف اصول۱۷۰و۱۷۳ قانون اساسی.
- تسری اختیارات ریاست مجلس از موارد اصل ۱۳۸( تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون های مرکب از چند وزیر) اصل۸۵(اساسنامه‌های سازمان‌های دولتی و…) و اصل ۱۲۷( تصمیمات نمایندگان ویژه رئیس جمهور) و اصل۱۳۴( تصمیمات هیأت وزیران در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه‌های دولتی) و اصل ۱۲۶(مسئولیت مستقیم رئیس جمهور در امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور)
- عدم پیش‌بینی مرجعی در مصوبات مجلس و آیین‌نامه مصوب رئیس محترم مجلس برای تجدیدنظرخواهی از تصمیمات رئیس مجلس
- چنین حقی برای رئیس مجلس تقریباً در هیچ یک از قوانین اساسی شناسایی نشده است.
- امکان دفاع از تفسیر مضیق از صلاحیت رئیس مجلس با توجه به مطالب فوق و با توجه به تعبیر «اطلاع رئیس مجلس» در قانون اساسی.
دلایل و استدلالات مجلس
- اصل حاکمیت قانون و ضرورت عدم مغایرت محتوای قواعد فروتر با محتوای قواعد فراتر
- اگر رئیس مجلس مصوبه‌ای را مغایر قانون اعلام کند مصوبه فاقد اعتبار می‌شود و دیگر موضوعی نیست که دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به آن را داشته باشد و همچنین بالعکس.
- انتشار نظرات رئیس مجلس در راستای نظارت بر مصوبات دولت در روزنامه رسمی، گامی در جهت احیای حقوق عامه است.
- مرجع تشخیص اینکه آیا مصداقی از اعمال دولت مشمول نظارت رئیس مجلس می‌شود یا اینکه تصمیم اجرایی صرف بوده و در صلاحیت رئیس مجلس نیست، رئیس مجلس می‌باشد. نظر رئیس مجلس در این رابطه نهایی بوده و دولت ملزم به تبعیت از این نظر می‌باشد.
نهایتاً شورای نگهبان قانون اساسی پس از دستور مقام معظم رهبری اقدام به تفسیر از این دو اصل نمود و نظر تفسیری خود را به شرح ذیل اعلام نمود:
عطف به نامه شمارة ۶۰۸۲ ـ ۱/م مورخ ۳/۳/۱۳۹۱، مبنی بر اظهارنظر تفسیری در خصوص اصول هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی، موضوع در جلسه مورخ ۱۰/۳/۱۳۹۱شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام می‌گردد:
ـ «هیأت وزیران پس از اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی مکلف به تجدیدنظر و اصلاح مصوبه خویش است؛ در غیر این صورت پس از گذشت مهلت مقرر قانونی، مصوبه مورد ایراد ملغی‌الاثر خواهد شد.»
نتیجه
با بررسی و مطالعه موارد فوق به این نتیجه دست خواهیم یافت که شاید بتوان دیدگاه دوم(نظارت استطلاعی) را به عنوان یک نظر شخصی پذیرفت، ولی این دیدگاه قانونی و مستند نخواهد بود، چرا که بر اساس مستندات فوق‌الذکر تمام دلایل نشانگر این موضوع است که؛ نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی از نوع نظارت استصوابی است و دولت محترم موظف به اجرای نظر رئیس مجلس می‌ب
